El Fonid, ese oscuro objeto del deseo
En los 90 el federalismo educativo argentino entró en un laberinto del que nunca pudo salir. Hoy es la causa de un nuevo conflicto con los docentes.
El Fonid, ese oscuro objeto del deseo
En los 90 el federalismo educativo argentino entró en un laberinto del que nunca pudo salir. Hoy es la causa de un nuevo conflicto con los docentes.
El FONID (Fondo de Incentivo Docente) no debería haber existido. Pero existe. Y no puede dejar de existir. Veamos cada uno de estos tres temas. Quizás nos permitan comprender un poco más cómo llegamos hasta la situación actual.
El pecado original
En abril de 1997, la confederación de sindicatos docentes CTERA instaló la famosa Carpa Blanca frente al Congreso Nacional. El reclamo no era por un adicional salarial. Tampoco exigían un incremento en los haberes; al menos en forma directa. Luego de la transferencia definitiva de las escuelas secundarias y los institutos de formación docente de la órbita nacional a las provinciales a inicios de esa década, estaba claro para todo el mundo que eso era responsabilidad de la cada jurisdicción. Lo que los docentes exigían era una ley de financiamiento educativo. El reclamo era al Poder Legislativo, no al Ejecutivo que, en función de ello, no quería hacerse cargo del asunto. Sin embargo, el principal afectado políticamente terminó siendo, de algún modo, el Ministerio de Educación nacional.
Por eso a lo largo del conflicto éste intentó, por distintas vías, encontrar una salida aceptable para las partes. Así, en diciembre de 1998 se creó un nuevo impuesto (sobre el parque automotor, las embarcaciones y los aviones) que aportaría recursos para tal fin. Este financiaría un Fondo Nacional, el de Incentivo Docente que, se esperaba, permitiría levantar la medida de fuerza. Ello no ocurrió sino hasta un año después. ¿El motivo? La baja recaudación del impuesto: logró juntar apenas la mitad de lo que se había estimado. En ese contexto, el gremio docente no pondría fin a la medida.
A raíz de ello, en 1999 el Poder Ejecutivo nacional dispuso que los fondos para complementar lo recaudado por el impuesto provendrían de las partidas presupuestarias del Ministerio de Educación. Este contaba con cuantiosos y crecientes recursos para implementar la Ley Federal de Educación que se había sancionado en 1993 y estaba en el centro de las grandes reformas de esa década. Entonces, se reasignaron partidas que se agregarían a lo recaudado por aquel gravamen. Los únicos insatisfechos con esta medida fueron varios miembros del gabinete del organismo que, con la ministra a la cabeza, renunciaron disconformes.
Pero esto no garantizaba la permanencia de los recursos y la Carpa continuó hasta que el nuevo gobierno, que asumió en diciembre de 1999, y cumpliendo una promesa electoral, promovió una ley que garantizaba recursos para dicho Fondo por los siguientes dos años. El impuesto cada vez recaudó menos, había dejado de interesar, y el presupuesto nacional terminó siendo el mayor aportante a la solución. Fue un alivio para todos: la medida de fuerza se le estaba volviendo pesada, incluso, a la misma CTERA que la había convocado dos años y medio antes.
El devenir de los acontecimientos había modificado algunas cuestiones importantes. Para empezar, quedó en suspenso el reclamo de una ley para mejorar la inversión educativa (esta se sancionaría, recién, en 2005 y en un contexto totalmente diferente). En segundo lugar, los recursos no provinieron de un “tercero” -por ejemplo, el malogrado impuesto- sino de las propias arcas del ministerio de educación. Así, y en tercer lugar, se produjo la principal consecuencia: se había roto el acuerdo tácito de que las provincias serían las responsables del pago de los salarios docentes. Por último, derivado de todo esto, nuevamente se alteró el equilibrio al que se creía haber arribado con la transferencia de escuelas: el federalismo educativo se encontraba, nuevamente, ante la inquietud de dilucidar quién se hacía cargo de qué, en esta materia, en el país.
Aunque no debemos ser tan injustos con las críticas: tanto el impuesto creado, como la ley que garantizaba las partidas, eran medidas temporarias. Pero como numerosas decisiones coyunturales en la Argentina, el FONID duraría unos cuantos años más: ya lleva 25.
El adicional se consolida
Inicialmente, fue importante para buena parte de los docentes del país. En varias provincias representó más de una cuarta parte del sueldo; entre ellas, Chaco, Misiones, Formosa y Entre Ríos. En la mayor parte significó entre un 15% y un 25% del salario. Solo en unas pocas fue del 10% o menos de la remuneración (sobre todo, las patagónicas, cuyos docentes en esos años eran quienes tenían los mayores ingresos del sector). A valores actuales, al inicio de su vigencia, un docente con dos cargos o equivalente percibió casi 1.050.000 pesos anuales.
En el ministerio nacional también hubo un impacto significativo: en 1999 reasignó a este fin el 32% de los recursos que tenía para apoyar la Ley Federal de Educación. Al año siguiente los recursos que alimentaron el FONID ya representaron el 71% de esas partidas. Luego vendría la crisis de inicios de siglo y se anunció que el adicional dejaría de existir, aunque en 2002 se retomó y se enviaron algunas pocas remesas a las provincias. Estas se retomarían en forma regular con el nuevo gobierno en 2003. Se trataba de una forma de canalizar recursos, no tanto por el FONID como tal, que ya era casi un recuerdo, sino para paliar la crisis primero y reactivar la economía después.
Para 2004 la recuperación del adicional fue notable. En ese año, un docente con dos cargos o equivalente cobró por ese concepto, a valores actuales, un total de poco más de 1.800.000 pesos. Fue el más alto de su existencia.
A mediados de la década se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo y los recursos comenzaron a fluir tanto en las provincias como en el propio ministerio de educación nacional. En un contexto de mejoras salariales (con algún que otro altibajo) el FONID comenzó gradualmente a perder importancia: la parte provincial de los salarios docentes se había comenzado a recuperar significativamente. A su vez, los programas del ministerio nacional tendrían cada vez un mayor peso presupuestal.
En 2015, el mejor año para el financiamiento educativo -tanto que fue único en que se alcanzó la meta del 6% del PIB-, el FONID había perdido mucho de su antiguo lustre. En términos reales, los docentes percibían por ese concepto la mitad de cuando se había creado, a fines del siglo pasado. Para el ministerio también perdió importancia: de haber sido más del 70% de los recursos para la educación básica en el 2000, ahora significaban solo un 37%.
Sin embargo, en un nuevo giro de su largo derrotero, en 2016 volvió a tener relevancia. El gobierno nacional anunció un aumento del 100%. Esto lo colocó al mismo nivel que el que tenía cuando su se creó. ¿Cómo se financió el incremento? Una vez más, con las partidas que el ministerio tenía para otras acciones educativas. Así, del 37% señalado se pasó a un 70% del presupuesto para la educación básica. A nadie pareció importarle la pérdida de recursos para llevar adelante políticas públicas en el sector.
Cuesta abajo en la rodada
A partir de ahí, paulatinamente comenzó a perder volumen. Tanto dentro del presupuesto de educación nacional como en el bolsillo de los docentes. Hoy, en promedio y según la provincia, se estima que representa entre un 10% y un 14% del salario individual. Debe tenerse en cuenta que lleva varios meses sin actualizarse. El último aumento fue en septiembre de 2023: por cada cargo se comenzó a pagar $28.700 mensuales. A valores de enero de 2024 y para alguien con dos cargos o equivalente serían $120.000, también mensuales. A su vez, para el ministerio es casi un tercio de sus recursos para educación básica, menos de la mitad del pico que tuvo en 2016. (Técnicamente hablando, desde hace unos años no se trata solo del FONID sino, también, de un pago por “Material Didáctico” primero, convertido en uno de “Conectividad” después. A nuestros efectos, lo que está en discusión es el monto total que perciben los docentes con recursos nacionales, independientemente de su denominación).
Pero todavía restan comentar dos cifras que ponen en perspectiva el conflicto actual alrededor del depreciado adicional. Por un lado, es menos del 1% del gasto público nacional y, en promedio, para las provincias, también alrededor de un 1% de sus gastos totales. Desde un punto de vista hacendístico no es una cifra menor. Pero tampoco es un porcentaje que hubiera impedido encontrar una salida razonable a una crisis que se desató fuera del sector y que, de no encontrarse solución, pagarán los docentes.
A lo largo de estos años hubo distintos momentos de holgura en que se podría haber acordado la paulatina restitución a las provincias de la responsabilidad por los salarios docentes y rediscutir los alcances del federalismo educativo en el país. Por solo mencionar tres oportunidadades, al menos hubo una en tres gobiernos diferentes: 2005, 2015 y 2016. Incluso ahora, en plena crisis -aun cuando dista mucho de ser lo aconsejable-, se podría haber acordado una transferencia paulatina durante los próximos cuatro años. En algún momento deberemos dejar de eludir la discusión sobre la competencia primaria de las provincias en el sostenimiento financiero de sus sistemas educativos y definir para un horizonte largo quién paga qué en el sector. Pero no busquemos buenos o malos en esta historia; ojalá fuera así de sencillo.
En el grave contexto actual, el más inoportuno, si las provincias no se hicieran cargo y el Estado nacional persistiera en la actitud, la decisión tomada significaría una quita del salario. Aun sin saber cómo concluirá el forcejeo, se generó un conflicto que no debería haber sucedido. Los principales afectados, hasta ahora, son los docentes, ajenos a una disputa coyuntural entre el gobierno central y los gobernadores, por un lado, y a un problema estructural de definiciones irresueltas de nuestro federalismo, por el otro.
Mencioné que había dos cifras que nos interesaban. Una es la señalada del 1% del presupuesto. Pequeña como es, representa mucho en el bolsillo de los docentes y, por eso, debería encontrarse una salida y compromiso que reordene la cuestión salarial sin perjudicarlos. Quien ya trabajaba en el sector en 1999, y tuvo dos cargos o equivalente a lo largo de estos 25 años, percibió por el FONID un total acumulado de $ 23.500.000 a precios actuales; sí, casi 23 millones y medio de pesos. Esta suma podría ser mayor de no haber tenido tantos altibajos y de haberse mantenido siempre actualizado a los valores de cuando se creó. Con todo, está claro que no es nada despreciable lo que está en juego. Como mínimo, esa cifra es la que está en riesgo para los próximos veinticinco.
(Por Alejandro Morduchowicz para Gloria y Loor)
